公益诉讼制度研究
拜泉县人民法院张晋莹
为了追求经济的高速发展，人们很长一段时间内忽略了对环境的影响，各种环境污染、生态问题日见增多，个别商家一味地谋求利益最大化、至消费者权益而不顾，侵害消费者合法权益事件屡见不鲜。这些都是阻碍社会和谐进步、可持续发展的不良因素，新的矛盾纠纷类型也日渐显现，法律制度在保持其稳定性的同时也要随社会变化而更新完善，为了更好地适应新时代的新要求。我国于2013年1月1日新修订实施的《中华人民共和国民事诉讼法》增加了很多新制度新举措，其中公益诉讼制度引起了人们很大关注，也是我国在立法层面首次确认建立公益诉讼制度，使权利人行使权利有法可依，遵章行事。
一、公益诉讼的概念和特点
（一）公益诉讼的学说
公益诉讼制度最早可追溯到罗马法时代，是相对于私益诉讼而言的, 它又被称为: 公众利益诉讼、民众诉讼、罚金诉讼等。但千余年发展下来，各国也有了不同的具体制度和实施措施，由于历史原因，我国立法技术相对落后，对公益诉讼制度一直没有明文规定。但是理论上，学界一般认为我国的公益诉讼是指特定的国家机关、社会组织和公民个人，根据法律的授权，对违反法律、法规，侵犯国家利益、社会利益或不特定的他人利益的行为，向法院起诉，由法院依法追究其法律责任的活动。
（二）我国对公益诉讼的规定
新修订的《民事诉讼法》第55条规定：对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。该条明确了污染环境和众多消费者侵权案件是我国公益诉讼的类型，但是没有给公益诉讼下一个明确的定义，也没有涵盖具体的其它类型的公益诉讼。
笔者认为，依据我国新民事诉讼法之规定，可以对我国立法认可的公益诉讼作如下定义：我国的公益诉讼是指法律规定的机关和有关组织，根据法律的授权，对损害社会公共利益的行为，向人民法院提起诉讼，由法院公正审理，确定是否追究其法律责任的民事诉讼行为，具体包括环境公益诉讼和消费者公益诉讼两种类型。但是民事诉讼法只是总纲性质的规定，公益诉讼是否包含其他类型以及诉讼程序的具体执行问题还需要司法解释或者其他行政法规来明确。
（三）我国公益诉讼的特点
根据法律规定，我们可以看出，在我国公益诉讼的特点有：第一，公益诉讼维护的是多数人的利益，是社会公共利益。此种权利必须通过法定机关或者组织代表受损害的多数人行使，暂不允许个人提起公益诉讼；第二，公益诉讼限于民事诉讼，不包括行政诉讼。如果社会公共利益受到严重损害，涉及刑事犯罪，将由刑法调整，由检察机关代表国家提起公诉，追究相关主体的法律责任。而不包括行政诉讼是因为行政机关一般不是直接造成社会公共利益受损害的主体，不应成为公益诉讼的被告；第三，公益诉讼入法较晚，制度建立尚需借鉴成功经验加以完善。在我国民事诉讼法未确定公益诉讼制度之前，昆明、无锡、贵阳等地的司法实践中也零星出现过几起公益诉讼的案件，可以将实践中探索出的经验通过纳入到具体制度构建的考量中。
二、对民事诉讼法规定之评价
我国此次民事诉讼法的修订弥补了之前立法的不足，明文确立了公益诉讼制度，为解决愈加严重的公害问题提供了法律保障和支持，也是我国诉讼制度上里程碑的一步。但是，与此同时，我们也应认识到，一条法规不足以阐明一项制度，民事诉讼法的规定过于笼统，没有很强的操作性。
首先，没有明确有资格作为原告的国家机关和有关组织具体是哪些机关和组织，目前为止其他法律中只有《海洋环境保护法》规定，行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求。对于其他机关和组织的授权需要司法解释或者其他特别法作出进一步规定。
其次，限制了公民个人提起公益诉讼的权利，有学者认为如果允许公民个人提起公益诉讼，很可能会导致诉权的滥用，甚至企业间以此为手段提起恶意诉讼，进行不正当竞争，所以应当限制个人作为提起公益诉讼的主体。笔者认为，只是赋予公民个人提起诉讼的权利而不是实体胜诉的权利是不影响公益诉讼制度的公正性的。在立案阶段，人民法院要进行审慎的审查，符合条件的才予以受理，在审理过程中，要严格以事实为依据、以法律为准绳，判断被告方是否承担责任，被告方并非一定承担败诉的后果。
第三，即便是有法律规定的机关或者有关组织可以代表公民提起公益诉讼，但是他们怠于行使公益诉讼诉权的时候，普通公民又不能以自己的名义提起诉讼，对他们的权益如何进行救济。是否可以像股东派生之诉一样，在法定行使诉权主体怠于行使权利的情况下，由满足一定条件或者数量的公民直接提起诉讼。对于经公民请求其提起公益诉讼而不作为的有关机关和组织，可否对它们提起行政诉讼，这都是我国立法尚待解决的问题。
三、对公益诉讼制度完善的一些建议
在今后的司法解释或者相关法律的修改时，对涉及公益诉讼制度的内容要做补充完善规定，例如在《环境保护法》和《消费者权益保护法》修改时，应当考虑规定具体的公益诉讼原告主体，加强专项立法，明确有关机关在什么样的条件下能够作为原告提起公益诉讼，使得公益诉讼理念在实践中很好地践行下去。并且根据实践发展的客观需要，适当增加公益诉讼的类型以及配套的具体措施。
一项制度的建立并不仅仅是为了完善法律体系，更在于它对实践的指导作用，要能切实地解决实践中的问题，化解纠纷矛盾。笔者认为经济利益是完善公益诉讼制度需要考虑的重要因素，如诉讼费用的负担，赔偿金使用分配管理的办法，社会以及公民的监督力度等问题。诉讼费用可以由败诉的一方负担，胜诉的一方取得的赔偿金可以由提起诉讼的机关或者组织按照规定建立专项基金予以保管，用于对损害的修复弥补，对以后同一性质公益诉讼诉讼费用的垫付等，一般不分配到公民个人手中，但社会公众有权要求公开该基金的使用状况，对于违规使用情形追究相关人员责任，实现有效监督。
此外，除了制定完善公益诉讼制度，对于损害公共利益的行为，我们应该从源头上找原因，要做好相关的价值引导和观念导向的工作，使潜在的侵权人意识到侵害公共利益需要承担后果以及后果的严重性相对因此获得的利益是不经济的，不可取的，我们应该做到尽最大努力防范损害的发生，而不是因错误行为再提起诉讼承担责任。
