行政强制执行制度及立法构想

拜泉法院  张妍

论文提要：通过研讨我国行政强制执行的概念、特征，行政强制执行制度的演进、发展，定位制度设立的价值取向。通过分析现阶段我国行政强制执行的优势和弊端，提出适应我国现状的立法构想。本文提出加强行政强制与司法强制的权限划分的设想，在立法中充分赋予行政机关强制执行权，加强行政机关自身在行政强制执行上的主体地位，使行政强制执行不会过多占用司法资源，又能确保人民法院的中立地位和司法监督职能。提出人民法院在受理行政非诉执行时应当进行实质审查，全面、准确的对申请执行的行政行为的合法性进行审查，更好的充分发挥审判职能在破解行政困境时的作用。此外，还应完善行政相对人的救济途径。全文共计7071字，期望本文的研讨能为“公正司法与行政实施问题”研究起到辅助作用。

一、行政强制执行的基本概念和特征

（一）行政强制执行的概念

行政强制执行是使用强制措施实现行政法义务的执行制度，是指公民、法人或其他组织等行政管理相对人，拒不履行行政法律义务，有关国家机关依法采取必要的强制措施，迫使其履行义务或实现与履行义务相同的状态的行政执行行为。〔[1]〕

首先，行政强制执行是使用强制措施实现行政法律义务的执行制度。公民、法人和其他组织没有及时充分地履行行政法上的义务时，国家机关有权依法采取强制措施，迫使其履行义务或者达到义务履行的同一状态。

其次，行政强制执行是以保障行政权有效、合法的行使和确保行政管理活动的正常进行为目的的法律制度。即在决定行政强制执行之前有两个至关重要的前提：第一，行政机关欲执行的行政内容，即行政机关所赋予行政相对人的行政义务合法；第二，行政相对人有必要履行合法的行政义务而不履行。在行政义务符合两项前提时，将由国家强制力保障行政权的实施，促使行政相对人履行义务，此时方能论及行政强制执行的问题。行政强制执行涉及到的问题包含实体与程序两个方面。行政强制执行目前在我国涉及两个执行主体：一是行政机关依法申请行政强制执行的人民法院；二是依法有权进行行政强制执行的行政机关。这就使得行政强制执行一方面涉及行政实体内容，另一方面又涉及保证行政目的实现的司法强制程序和行政强制程序内容。

（二）行政强制执行的基本特征

行政强制执行的特征包含了三方面特征：第一，行政性。行政强制执行发生在行政管理领域，行政强制执行之所以产生是因为行政管理内容，它的实现是行政目的的最终实现。行政强制执行是一种具体行政行为，它对行政相对人的权利义务会产生直接的影响，能够引起行政法律关系的变更，是具有法律效力的执行性的具体行政行为。从行政强制执行与行政权的关系来看，更能体现行政强制执行的行政性特征。所谓行政权，是指国家行政机关执行法律，管理国家事务的权力。一项完整的行政权即应当包括决定权和处理权，也应该包括执行权，行政强制执行正是对行政职权的保障。第二，强制性。行政机关执法并不必要经历行政强制执行，行政强制执行是在行政相对人不主动履行行政法律义务时所产生的第二性权利义务关系，其实施所依靠的是国家强制力。第三，行政强制执行的根本目的是使行政相对人履行行政法律义务，具体来说，它在原则上并不追加相对人新的义务和要求，只不过是把义务人所应履行的义务由非事实状态转化为事实状态。〔[2]〕

二、我国行政强制执行的现状

在改革开放前的社会结构中，行政机关主要用指令性计划和行政命令的方式对社会成员进行指挥和控制，即使有极个别的人抗拒这种指挥和控制，也常常可以转化为以刑事手段加以制裁。〔[3]〕当时，行政行为内容的实现完全是依靠行政机关自身，执行过程中的监督完全依靠行政机关自我监督，并非建立在健全的法律制度基础之上。虽然当时行政行为的实施有效、简单、快捷，但在改革开放以后，社会结构发生了全方位的变化也使行政机关与行政相对人之间的关系发生了重大变化，行政机关行使行政权力，实施行政行为的方式也发生了深刻的变革。当行政相对人不履行合法行政义务时，必须有相应的强制力保证行政内容的实现。这种情况下，才出现了行政强制执行制度。

（一）我国行政强制执行制度

1．行政强制执行主体的二元化

我国现在采用的二元主体模式是1989年的《中华人民共和国行政诉讼法》确立的。现阶段，我国行政强制执行的实施方式主要是以行政机关申请人民法院实施为主（即行政非诉执行)和由行政机关依法律、法规授权独立实施为辅。而其他单行法律、法规对行政强制执行没有规定的，应推定由行政机关申请人民法院强制执行。〔[4]〕在《中华人民共和国行政诉讼法》公布、实施之前，行政强制执行的实施限于行政行为，一种典型的解释认为“行政强制执行，是指行政相对方逾期不履行行政主体做出的行政处理决定，有权行政机关依法采取必要的强制措施，迫使行政相对方履行义务或实现与履行义务相同状态的行政执行行为。”〔[5]〕该法公布、实施之后，其第66条规定：“公民、法人或者其他组织对具体行政行为在法定期限内不提起诉讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行。”《行政法解释》对这一规定进行了解释，规定行政机关申请人民法院强制执行具体行政行为的司法程序。依我国行政强制执行的实施方式来分析，它既可以由行政机关申请司法机关实施又可以由行政机关自己实施。因此，我国的行政强制执行制度具有二元化的执行主体。

2．行政强制执行主体的执行权限划分

行政强制执行归根结底作为一种具体行政行为，行政机关的强制执行就应当在整个强制执行过程中发挥相当一部分的作用。而对行政机关而言，法律没有规定的职权，行政机关不能行使，尤其是对强制权力，法律更是严格控制。法律不对行政机关的强制执行权加以确定，必然使行政机关的强制执行权受到限制。根据目前的法律，在行政机关无法在自身的强制执行权上找到法律依据时，就会将行政内容转交给人民法院去审查、处理和执行。如《城乡个体工商户管理暂行条例》第22条规定：“工商户违反本条例关于个体工商户登记管理及市场秩序等各项规定，工商行政管理机关根据不同的情况，可以给予下列处罚：(1)警告；(2)罚款；(3)没收非法所得；(4)责令停产停业；(5)扣缴或吊销营业执照。”没有明确规定行政机关在这种情况下是否具有强制执行权，行政机关依据法律只得向法院申请强制执行。这样，从立法上就形成了行政强制执行以行政机关申请人民法院通过司法程序执行措施为主，以行政机关自身以法律、法规执行为辅的局面。通过对我国涉及行政强制执行的近70部法律、法规进行的统计可知，“其中，申请法院执行的约占70%，主要集中于农林牧渔、卫生、土地、环保、城建、交通、邮政、资源能源管理等领域。”〔[6]〕

（二）现行强制执行制度的弊端

第一，行政强制执行以行政非诉执行为主，这样必然导致人民法院审判职能削弱。由于我国行政机关的强制执行权必须由法律、法规授权，而现行法律、法规对于行政机关的强制执行权的设定较少，以至于行政非诉执行成为行政强制执行的主要方式。

关于申请行政非诉执行，《关于处理行政机关申请人民法院强制执行案件分工问题的通知》中规定：“行政机关申请人民法院强制执行的案件，由行政审判庭负责审查”；“需要强制执行的，由行政审判庭移送执行庭”，由于法院对于行政机关申请强制执行的案件通常采用形式审查而不进行实质审查，使得很多申请执行案的审查流于形式。〔[7]〕这样一来，人民法院的行政审判、执行几乎是行政机关的执行工具，在社会上也造成各种消极的看法，比如：“法院对行政机关的支撑功能远远超过了监督功能”；“法院成了政府机关的执行部门，司法权与行政权又形成一股合力来对付行政相对人，实际上否定了行政诉讼制度存在的基础”等。〔[8]〕这表明，这种行政非诉执行容易使得人民法院在行政强制执行过程中容易失去中立立场或者容易被认为失去了中立性。

第二，行政强制行为以通过司法途径来实现即人民法院的行政非诉执行，必然会导致行政效率的下降。行政效率无法保证，在客观上将进一步导致行政内容无法实现。

第三，在我国，立法上缺乏关于行政强制执行具体操作统一的法律规定，不利于行政相对人的合法权益的保障。

据不完全统计，从1949年到2001年底，中国共有14件法律、30件行政法规赋予行政机关可以自己强制执行的权力。〔[9]〕但是对这些行政强制执行手段的实施，还缺乏程序上的保障和相应的救济途径。〔[10]〕如同行政机关的强制执行一样，行政非诉执行也有可能侵害相对人的合法权益。在实际操作的过程中，行政相对人的权益也很难获得切实的救济。当人民法院对于申请执行的行政行为进行审查，并进入执行程序后，行政相对人对此并不能请求行政诉讼或者行政复议，只能通过申诉的方式表达诉求，此类具体行政行为的监督和救济途径不完善。而且行政非诉执行在执行后发现该行政行为违法，造成被执行人损害的，无明确责任主体。另外，面对行政机关无强制权而自行强制执行，其强制执行的内容又是合法的情况，行政相对人的合法权益并不能在现有法律体制下获得救济。这在一定程度上揭示出我国强制执行救济制度中存在的缺漏。〔[11]〕

三、行政强制执行的立法探讨

（一）关于《行政强制法》的建议

1．行政强制执行权能矫枉

我国现在的实际情况是行政强制执行是以行政非诉执行完成为主，约占行政强制执行总量的70%，这使行政机关自身的强制权没有有效的发挥作用。虽然，在外国也存在将行政强制执行权偏向性分配给人民法院，以保障“司法优先”的做法〔[12]〕,但笔者认为行政强制制度的构建与完善，离不开本国的实际和历史传统，行政强制执行模式的选择只是制度设计上的衡量，而实际操作的效果则取决于行政强制执行的价值取向。因此，在行政强制执行中应以行政机关自身为先，以申请行政非诉执行为最终解决途径，以预留人民法院发挥自身的审判职能的空间。从《行政强制执行法》来看，已经确立了我国行政强制执行的主体二元化的模式，这种模式符合我国国情，是值得肯定的。那么在这个基本框架内，就要明确行政机关自身在行政强制执行中的地位，使其自身拥有强制力，即行政机关有实施行政强制执行的法律依据。在行政强制与司法强制的权限划分上，应当在行政机关在自身行政权能范围内无法实现强制时，才申请人民法院解决行政困难，司法权成为最后的解决途径，如人身强制、行为罚以及涉及行政相对人生存权保障内容的财产等。

在立法上，应加强行政机关自身在行政强制执行上的主体地位，在适格的范围内赋予其行政强制执行权，使行政机关在行政强制执行中成为主导，而不是作为人民法院通过行政非诉执行解决行政执行问题的补充。从行政强制执行的性质来看，其属于一种具有强制性的具体行政行为，那么倘若应当在行政权范围内通过行政机关强制执行完成行政内容，这就要求在行政强制执行决定和实施上，都要以行政机关自身完成为主，行政相对人提起行政复议、行政诉讼等救济途径也得以保障。

在现阶段，在立法上确立行政机关自身的行政强制执行权的优势在于：首先，使得行政机关可以实施行政强制执行，从而保障高效的实现行政目的。其次，可以改变当前人民法院依申请实施行政非诉执行为主，人民法院几乎成为行政执行工具的现状。从而减少人民法院在行政非诉执行上的负担，在行政强制执行的问题上体现出人民法院的审判职能。另外，由行政机关自身实施行政强制执行也具有较高的专业性，并且相比于申请行政非诉执行更有利于对行政效率的保证。当然，行政机关对于其决定事项强制执行，如果缺乏必要的限制，则可能发生行政执行权被滥用的问题。这就需要人民法院发挥其司法监督职能，通过行政诉讼的方式纠正行政机关的行为。《行政强制执行法》第8条明确规定了行政相对人对于行政强制享有的陈述权、申辩权和司法救济权，这就为司法监督职能的发挥提供了依据，也能够较好的落实该法中所体现的人文关怀。

2．人民法院在受理行政非诉执行时，应当进行实质审查

行政非诉执行案件的特殊之处决定了其执行程序有别于申请执行生效裁判的程序。既然行政非诉执行案件具有完整的诉讼程序的特点，就应当有审理案件的程序。如若继续延续现状，人民法院单单进行形式审查，那么无形中就成了行政机关的执行机关。只有进行实质审查，才能体现人民法院作为审判机关的职能，同时让司法权对行政权起到约束的作用。虽然行政机关的决定一般都是经过比较严格的程序作出的，但如若申请执行的行政行为经历了人民法院的合法性审查，则准予强制执行的裁定相当于确认行政行为合法的裁判，尔后再进入强制执行实施阶段。这样实质审查有它的好处在于：首先，人民法院在实质审查过程中能够全面、准确的了解执行内容；其次，实质审查有利于人民法院能够中立的依法进行裁判；最后，实质审查有利于保护行政相对人的合法权益，无形中给予其申辩的机会。

（二）行政强制执行为主、司法实质审查为辅的优势

1．明确行政强制执行的责任主体

在立法上，若能明确了行政强制执行以行政机关自身设定和实施为主，并以建立在实质性审查基础上的行政非诉执行作为后置解决途径，那么也将进而解决行政强制执行的责任主体不明确的问题。

首先，以行政机关自身在其法定权限范围内设定和实施的行政强制执行行为，其行政强制执行行为的责任主体明确，即是为行政机关。《行政强制执行法》第六章详尽的对于行政机关的法律责任做出了规定，如若通过转变行政强制执行权限的划分而明确行政强制执行责任主体，则能更好的与该法的责任内容相对应，以便责任的具体落实。

其次，有关行政非诉执行的责任主体，由于现阶段我国对行政非诉执行的审查只是形式审查，所以在归责方面不甚清楚。在行政非诉执行具体归责问题分两种情况：一、违法实施强制执行或者扩大执行范围造成公民、法人及其他组织损害或损失的，其责任在执行者，即人民法院；二、对于行政非诉执行的例外情况，即行政行为本身违法，从而人民法院在形式审查时并未发现，从而实施了行政强制执行行为时，就在归责问题上留下了难题。

如若归责于提出申请的行政机关，行政强制执行并不是行政机关所为，而是人民法院依裁判所为；由于人民法院在受理申请时只是做了形式审查，如果归责人民法院，必然也不甚合理。虽然新修订的已于2010年12月1日正式施行的《国家赔偿法》对于人民法院执行问题的赔偿主体做了明确规定，但是笔者认为赔偿主体并不当然的等于责任主体。即使人民法院不被当做责任主体，单单的形式审查，也会使得人民法院在执行之前就缺少了自己为何而执行这个概念，从而没有真正体现自己作为行政行为最终实现途径的作用，只是停留在“执行工具”这个层面上，不能真正发挥审查行政行为的合法性的司法监督职能。而结合实质审查，来确定责任是立法上的出路。行政非诉执行是行政执行最终的实现途径，它的实施主体是受理行政机关申请的人民法院，如若立法上能够有关于实质审查的内容，那么人民法院在受理申请时就会全面的对申请行政强制执行进行判断，人民法院经实质审查和形式审查后，认为有实施强制执行的必要，那么人民法院自然就会承担责任；相反，人民法院进而也避免了为行政机关本身行政管理中的失误承担责任。

2．完善行政相对人救济

在立法进程中，立法者在《行政强制执行法》中已经规定了在行政强制执行前，行政机关有催告当事人履行义务的必要，明确了行政机关申请人民法院强制执行的形式要件，这种对行政相对人权益的保障有两方面含义，是值得肯定的：一、保证了行政机关在行政强制执行之前，明确告知相对人其现在所处于的行政管理中的地位和状态；二、在作出对行政相对人可能有实质影响的行政行为之前，为行政相对人明确提供了复议、诉讼等寻求救济的机会和时间。

然而，根据《行政强制执行法》第8条的规定，对行政机关自行强制执行的救济与人民法院强制执行的救济途径上，将存在明显的区别，对前者的保障力度远大于后者。在前一种情形下，行政相对人对行政强制执行不服的，可以通过提起行政复议或者提起行政诉讼的途径获得救济；如果行政机关实施的行政强制被认定违法的，受到损害的行政相对人还有权提出国家赔偿。在后一种情形下，行政相对人对行政强制执行不服，则没有行政复议或者行政诉讼的救济途径，只有申请国家赔偿之唯一途径。《行政强制执行法》第8条第二款“公民、法人或者其他组织对人民法院在强制执行中有违法行为或者扩大强制执行范围受到损害的，有权依法要求赔偿”的规定，很不利于对行政相对人合法权益的保障。在目前大多数行政强制执行由法院实施的情况下，《行政强制执行法》第8条第二款更将大大抵消该条第一款规定的积极意义。〔[13]〕 因此，通过行政强制执行为主、司法实质审查为辅这一结构设立，即可解决行政强制执行法律与现实中的冲突问题，同时给予当事人最佳的法律保障。

四、结论

综上所述，要确立人民法院在行政强制执行活动中的正确地位。人民法院在行政强制执行中的地位应主要体现在两方面：一，在行政机关无法通过自身法律、法规赋予的权力完成行政行为时，由司法机关行使国家强制权，保障行政管理的正常秩序，完成行政内容，实现行政目的；二，在行政相对人的合法权益受到行政权侵害时，人民法院作为司法机关、审判机关，应该给予救济，以达到对行政权的制约，防止权力的滥用。