行政诉讼除赔偿案件外，不适用调解，通过和解机制的建立，对促成双方和解已经成为一种可能。可见若在行政诉讼中完全排斥“和解”“硬性裁决”，就难以达到“案结事了”的目的。笔者试就以行政诉讼和解机制的特点为考察对象，分析实践中面临的问题，并总结以下经验。

一、   因案而异的和解方法

 行政法律关系中，行政机关与行政相对人之间是一种管理与服从的关系，体现出公权与私权、

公益与私益的矛盾。笔者认为，行政诉讼协调方法主要有以下六种：1、相互式和解。对于通过庭审查明被诉行政行为事实清、是非明，各方当事人对实体处理争议不大或没有争议的案件，以及因行政相对人对行政机关行政人的态度不满、或者当事人对法律误解或未能理解、或者当事人诉讼的目的是为了拖延时间等案外因素而引起诉讼的案件，法官在做好前期释明、评判并休庭后，相互做工作，居中组织各方当事人进行面对面的协调，或者建议他们在休庭后自行协商。2、隔离式和解。对于被诉行政行为存在瑕疵，或者双方当事人争议较大，或者法官考虑到裁判不利于化解矛盾的因素又不便于当面评判的案件，就隔离当事双方，由法官“一对一”地分别进行劝解、说服和教育，进行单个的居间协调。3、先入式和解。在审查案件时，发现当事双方矛盾突出，容易在诉讼过程中激化的案件，或在送达中了解到当事人情绪激动的案件，就先入进行单独协调，缓和对立情绪，一方面耐心劝导，向其诠释法律规定，沟通思想，稳定情绪，另一方面主动走访行政机关，反馈信息，交流观点，指出瑕疵，促成双方在庭审前即自行和解。即使协调未果，也能够有效防止事态扩大，为开庭审理营造相对缓和的气氛，更易于在庭审后再次进行协调。4、回避式和解。对于当事人流露出对法院或法官缺乏信任，或者容易将行政争议演变为司法争议的案件，安排人民陪审员参加评议审理。协调时，法官主动回避，充分发挥当事人对人民陪审员不排斥的认同感，指导人民陪审员以贴近普通群众的立场和口吻，对当事人进行劝解、说服，打消其疑虑，开展协调工作。5、折中式和解。对于行政赔偿案件，在双方均表示不能接受对方提出的调解方案，或者无法提出能让对方认可的调解方案时，法官在二者提出的方案中，主动提出一个折中的方案供双方参考进行协调。6、综合式理解。对工伤认定等隐含有民事纠纷的行政案件，将所隐含的民事纠纷纳入进行综合协调，通过庭审分析孰易孰难后，本着“先易后难”的原则，先协调容易和解的部分，为下一步的协调打好基础。

二、   面临的困境及思考

1、缺乏法律支撑，有可能使行政争议演变为司法争议，并易对法官产生不信任感

行政诉讼过程中，法官在行使审判权时，为了减少当事人的诉累与降低诉讼成本，促进行政争议中的“官”、“民”和谐，需大量采用协调和解的方式化解行政争议，这已成为不争的事实。但是，行政诉讼的协调和解毕竟不是法定程序，缺乏相应的法律依据与制度保障，和解协议即便达成，也没有强制执行效力，使得法官在展开协调和解工作时显得被动，从而不得不采取非公开化的方式进行协调，一旦处理不当或者行政行为相对人对此不能接受，就会遭到当事人的误解和非难，甚至会认为这是法官在“暗箱操作”、“官官相护”，进而质疑法官的居中裁判。特别是在案件作出判决后，如行政行为相对人败诉，有可能使行政争议演变成司法争议，并易对法院的公正、严明等形象与法律的威严造成损害。

2、行政机关“权力性”和老百姓“偏见性”之间的矛盾，制约了协调和解实现

由于行政诉讼的协调和解并非法定的诉讼程序，缺乏立法层面的支撑，加之某些行政机关和群众的不良思想作祟，使得协调和解工作在一些个案中开展得举步维艰，左右为难。个别行政机关出于维护其行政行为权威性的考量，在被诉行政行为经审理查明已存在事实不清、或者程序违法、或者适用法律不当、或者缺乏合理性等瑕疵之情形下，却不愿意与被诉行政行为相对人和解而自行纠正错误，表现出一种怠于作为。而作为原告的被诉行政行为相对人大多是普通公民，在行政机关执法过程中又大多居于弱势地位，诉讼中也常常以此自居，只要法官着手协调和解，就习惯性地一概断定“这个案子肯定是我有理，只不过法官不敢或不愿判决行政机关败诉，他们‘官官相护’在串通着‘骗’我”等等，对协调和解抱有抵触情绪，表现出一种“偏见性”。正是由于二者之间的矛盾与冲突，使得有些案件的协调和解工作难以实现，也使法官的努力在当事双方的夹缝中付之东流。

 3、对诉讼第三人利益的兼顾，导致“三角利益关系”难以均衡，也是行政诉讼难以协调和解的内在因素

 同民事诉讼的调解工作一样，行政诉讼协调和解也应坚持公平、自愿原则，协调和解的结果不得违反法律与行政法规的强制性规定，也不得损害国家、集体或者第三人的利益和社会公共利益。在行政诉讼中，大多数案件均有第三人参加诉讼，进行协调和解时，除考虑原、被告双方的利益与权利外，还必须兼顾第三人的利益与权利，这种利益冲突元素的增加，往往会导致“三角利益关系”的难以均衡，从而使得协调和解工作难以进行，这也是该类案件判决率居高不下的关键因素，并且因行政诉讼收费偏低，往往败诉方大多上诉，便得一审判决难以生效。

三、笔者的意见和理由

 为解决上述面临的困难，笔者认为有必要在立法层面上明确行政诉讼和解的适用范围、原则、程序和限制，赋予行政诉讼和解协议的强制执行效力，规范当前实践中的各种做法。在现有的制度框架内，应首先做好以下三个方面的工作：

1、加大和解机制的宣传力度。通过宣传，使各方当事人理解协调和解的目的，降低他们的抵触情绪，避免他们对法官居中裁判与公正司法产生质疑。

2、拓展行政审判的延伸职能。可有选择性、针对性地开展“法庭进机关”活动，通过个案的审理进行法制宣传，把“司法为民”的理念渗透到行政机关的行政执法。

3、大力加强法官的职业修养。进一步加强法官素质的提高与职业道德的教育，使法官能以公正的形象进行协调和解，增强各方当事人对法官的信赖，以便于在不损害并兼顾各方利益的前提下，引导当事人理性诉讼，减少对立情绪。

作者单位 拜泉县人民法院